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生物质发电退补方案信号:6-7成项目难入库 “抢装潮”来了

作者:    来源:    发布时间:2020-09-23 15:08:15    浏览次数:

  业界期待已久的生物质发电(垃圾焚烧发电)补贴方案终于落地了。

  9月16日,国家发改委、财政部、国家能源局联合印发了《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》(以下简称《方案》),多家媒体转发刷屏。

  有从业人士认为,新政打开了前几年一直紧缩的入库大门,使得以前未能入库的并网存量项目能够优先入库了,是件好事。但也有人认为,《方案》背后还隐藏的大量的风险和不确定性,所以表达出悲观和恐慌情绪。

  而根据《环保圈》测算,今年需要并网入库的垃圾发电项目约为13万吨/日,现实情况下,恐怕只有三成,约4万吨/日能够入库享受9亿的国补资金,剩余的7成新投运并网项目可能难以入篮。

  基于此,目前大量的垃圾发电在建项目都争分多秒,加班加点,快速进入“抢装”的阶段,以争取在截至日期前并网发电。

1、入库大门打开了,大家就有盼头了

  传言两年,靴子落地。令人出乎意料的是,如此重磅的方案,市场的反应却显得波澜不惊,并未引起太大的反响和争议。

  一方面,是因为方案出台前两年已经有太多的风声和铺垫,业内早已“见怪不怪”了。

  从去年年初,全国人大代表提议取消垃圾焚烧发电补贴,到财政部回答王毅提案逐步减少新增项目纳入补贴比例,再到今年上半年一系列辅助性的政策文件落地——《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(下称财建[2020]4号文)、《可再生能源电价附加资金管理办法》、《加快编制生活垃圾焚烧发电中长期专项规划的通知》,以及4月9日发布的《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知》,就在前不久的8月31日,国家电网还刚刚公布了今年第三批已入库的57个生物质发电项目(垃圾焚烧39个)。

  无论是1月份的财建[2020]4号文确定了“以收定支”的大方向,对全国垃圾焚烧项目开展摸底调查,还是4月专门印发有序推进垃圾焚烧发电的政策文件,明确今年1月20日新旧项目的时间节点,以及8月底公布入库项目,9月安排15个亿的补贴资金,这些动作都是一步一步、有条不紊地向业内传达生物质发电(垃圾焚烧发电)也会“仿效”风电和光伏,不会立刻取消国补,但从长远来看,中央财政资金补贴逐步减少,国补滑坡、退出是迟早的事情。

  尽管从业人士多方反对、呼吁时机不成熟,建议在垃圾收费制度完善之前不宜取消,但鉴于寅吃卯粮、日益缩小的可再生能源基金库,国补取消仍是大势所趋。

  另一方面,对从业人员来说,既然阻挡不了趋势,倒不如拥抱变化。

  与其埋怨、抱怨,甚至抗议,还不如想着如何通过加快在建项目进度、抢装并网入库,或是与政府协商,提高垃圾处理费等,来弥补电价补贴取消这部分的损失,或许才是更加现实的选择。

  以上两点,可能就是《方案》下发后从业人员如此淡定的原因。

  不仅没有抱怨,有些焚烧企业心态甚至还相当乐观。某焚烧企业负责人向《环保圈》表示,相对于前几年入库大门紧缩的状态,新政总算是打开了一扇门,使得以前未能入库的并网存量项目能够优先入库了。从某种意义上说这也是件好事,只要入库大门打开了,大家就有盼头了。

  在他看来,政策的“组合拳”远未结束,已入库的老项目也并不是绝对安全,盈利或管理较差的存量项目还存在出局的风险,为新项目“腾地”,这才是财建[2020]4号文所说的动态调整入库的精神。此外,存量项目也不是一直拿补贴,说不一定哪天就会颁布新政策,确定存量项目补贴终止的方案。

2、风险和不确定性增多,加剧悲观情绪

  相对于以上这类“乐观派”,也有不少人持反对意见,称新政对行业负面影响很大,对新政背后隐藏的细节以及传递出来的风险,表现出无可奈何或是悲观、恐慌的情绪。

  通读《方案》全文,其主要关键点是:

  补贴总额:

  2020年生物质发电新增项目中央年度补贴额度为15亿元。

  申报条件:

  须纳入国家及省级有关规划;污染物排放达标;2020年1月20日(含)之后项目全部机组并网投运;若是垃圾焚烧发电项目所在城市已实行垃圾处理收费制度;企业申报必须情况属实,并提交信用承诺书没有且承诺不出现弄虚作假、违规掺烧等情况

  排序纳入规则:

  按项目全部机组并网时间先后次序排序,并网时间早者优先,直至入选项目所需补贴总额达到今年15亿元为止。未纳入今年中央补贴规模的已并网项目,结转至次年依序纳入。

  一是竞争性配置项目资源。自2021年1月1日起,规划内已核准未开工和新核准的生物质发电项目全部通过竞争方式确定上网电价。

  二是建立电价补贴分担机制,因地制宜确定分担比例。2020年已并网但未纳入当年补贴规模的项目和2021年起新并网且纳入补贴规模的项目,补贴资金将由中央与地方共担,按不同区域每年动态确定共担比例,且逐年减少中央财政分担比例,直至中央财政补贴完全退出。

  也就是说,今年生物质发电(含垃圾焚烧、农林生物质发电及沼气发电)项目,国家给予了15个亿的补贴总额,按照项目并网先后顺序,先并网的先得,直至15个亿补贴总额分配完毕。今年没有得到补贴的并网项目,将转到明年依序纳入,其实说白了就是“排队”机制,这是其一;

  其二,从明年1月1日起,不是以往的电价补贴机制了。以垃圾焚烧为例,以前只要电厂投入运营,国补加各地燃煤基准价,每发一度电,就能拿到0.65元上网电价,现在规则发生了变化,要全部通过竞争方式确定上网电价。

  这部分新增补贴资金由中央地方共担,至于分担比例多少,目前并未确定,还需因地制宜动态调整。但可以确定的是,中央财政分担将逐步减少,直至完全退出。

  那么问题来了,15亿的补贴总额,能够覆盖多少项目,今年够“用”吗?明年还有吗?有多少?如何理解通过竞争方式确定上网电价?比0.65元度电补贴低了,竞争方式配置资源会导致什么?中央与地方共担比例,能否遵循公平公正原则,把有限的资金用在最需要地区和项目呢?

  由此可见,《方案》背后还隐藏的大量的风险和不确定性,因此加剧了业内人士的悲观情绪。

3、6-7成新并网焚烧项目恐难入库

  根据上述《方案》,今年中央新增生物质发电补贴资金总额为15亿元。

  按照8月31日,国家电网公布2020年第三批可再生能源发电补贴项目清单的公告(如图一),入库的生物质发电项目有57个,其中垃圾发电项目39个,比例占据68%,高达7成。

  保守估计,按照焚烧占60%入库比例估算,今年15亿元补贴总额将有9个亿给了垃圾焚烧项目。

  而实际上今年“嗷嗷待哺”的已经并网投运的垃圾焚烧项目有多少呢?9亿元能够贴补贴多少项目,覆盖多大的比例?

  我们不妨来测算一下。

  由于各地发电水平不一样,假设平均1吨生活垃圾发250度电,再假设每度电国补按照0.25元补贴(各地不统一,0.1元-0.3元区间)计算,那么一年365天,1吨的生活垃圾得到补贴(三者相乘)就是2.3万元。如此计算,1万吨规模是2.3亿元,9个亿补贴大约只能解决4万吨/日规模。

  而根据“十三五”规划对于垃圾焚烧产能的要求(五年59.14万吨/日)以及笔者之前的数据,抛去2年建设期以及退补引起的强装潮,预计今年需投运并网大约有13万吨/日产能规模。按照上述公式计算,与之对应的补贴需求就是30亿元,而实际上只有9个亿的资金,缺口高达21亿元。

  说白了,今年需要并网入库是13万吨/日,而现实情况下,恐怕只有三成,约4万吨/日能够入库享受9亿的国补资金,剩余的7成新投运并网项目可能就难入篮了。

  也有别的媒体,因为计算标准不统一、假设条件不同,得出大约只有4成焚烧项目才能够入库。

  还有,令业内人士更加不确定的是,今年中央15亿资金总额,明年会不会更少?今年都已经是“杯水车薪”了,未来随着入库项目越来越多,明后年“僧多肉少”的现象会不会更加突出?

  因为从“图一”入库的39个垃圾焚烧项目来看,大多是2016年-2017年投运并网的,而2018年-2019年才是垃圾焚烧集中中标的“大年”,这两年新中标的产能合计约22万吨/日,只好排队等待来年甚至更晚,通过竞争性方式确定上网电价。

  这些顾虑,无疑对入不了库、处理费不高、存量项目少的新加入焚烧投资企业给予重重一击,也正是应了我们通常说的那句话——任何一个行业都是先来的有肉吃,后来的连汤都没得喝。

4、今年的主旋律是抢装,抢装,还是抢装

  基于以上原因,原本一派欣欣向荣的市场,不得不因为国补逐步抽身,呈现出“两级分化”的现象。

  一方面,在建项目争分多秒,加班加点,快速进入“抢装”的阶段,以争取在截至日期前并网发电。

  上述《方案》有关表述,如“按照项目并网先后顺序,先并网的先得,直至今年15个亿补贴总额分配完毕”,极大地刺激了“强装潮”风起云涌。

  怪不得有业界同仁说,今年生物质发电(垃圾焚烧)的主旋律是抢装,抢装,还是抢装,入库,入库,还是入库。

  另一方面,稍微留意就会发现,相较于前两年的大项目频现,各家企业中标捷报频传,今年前8个月全国释放的垃圾焚烧项目罕见下滑,新增项目开始降温。

  据《环保圈》统计,无论是中标数量,还是日处理规模,相较于去年都是4成左右的下降 。

  从处理规模看,今年前八个月,全国新增的垃圾焚烧项目处理规模累计约4.5万吨/日,同比去年(7.5万吨/日)下降了40%,每个月都有不同程度的下滑。3月、5月、7月下降幅度最大,日处理规模均是以万吨为单位在减少。

  从定标数量看,今年八个月,全国累计中标了43座垃圾焚烧项目,相比去年的71座,也减少了28座,中标数量也同比下降了40%。

  之所以出现这一现象,不仅仅是受疫情影响那么简单,而是真实的需求在下滑,可供招标的项目也是一年不如一年。

  经过前几年的跑马圈地,资本快速布局,目前全国各地垃圾焚烧处理能力提升很快,甚至大城市饱和后,不得不将目光投向中西部三四线县域城市、500吨以下的小项目。

  此外,这还跟以收定支、国补新政取消的影响有关,对于欠发达地区,国补取消后,地方要独立承担比目前要高一倍的垃圾处理费,不得不酌情上马项目。

5、“铁饭碗”没了,未来补贴恐比0.65元低

  最后,再说说《方案》的其他三个影响。

  首先,农林生物质发电更加被漠视。

  除了市场的两极分化,在建项目“强装”,新增项目“降温”以外,地方政府对于农林生物质发电和垃圾焚烧发电的态度上也是“冰火两重天”。

  有人大胆直言,“新政等于判了农林生物质发电的死缓,缓期五年!在没有国补的情况下,地方政府在产业规划上,必定将有限的资金支持生活垃圾焚烧发电,而对于农林废弃物则会进一步采取漠视,农村露天烧荒将更加严重。”

  尽管农林生物质发电项目已经具备了一定的成本优势,但是投资商将进一步远离农林生物质发电项目。

  今年上半年生物质发电装机量下滑也说明这点,根据中国产业发展促进会生物质能产业分会数据,2020年上半年,生物质发电新增装机容量151万千瓦,同比减少63万千瓦。出现这一现象,一方面受疫情影响施工进度,另一方面也是由于2020年后补贴政策未明朗,投资企业的观望态度影响了投资力度。

  根据上述人士悲观判断,十四五之后,这种观望态度将更加明显,农林生物质发电增量项目将不会呈体系增加,生物质发电这个产业将变得支离破碎,甚至可能走向消亡。

  其次,“铁饭碗”没了,未来补贴恐比0.65元要低。

  此外,《方案》还有一个要点,从明年1月1日起,规划内已核准未开工和新核准的生物质发电项目,将仿效前两年风电、光伏模式,全部通过竞争方式确定上网电价。

  不少业内人士对新政表示担忧,从明年起,将不再有0.65元度电补贴的“铁饭碗”了,要全部通过竞争方式确定上网电价。有可能是政府给予最高的指导价,按照目前竞争情况和多方博弈,大概率要比0.65元要低的价格,然后采取公开方式竞标确定上网电价。

  这一政策,本意是优先选择补贴强度低、退坡幅度大、技术水平高的项目,但实际执行层面上,若监管不严、操作不好,很容易出现不公平、不公正的现象。

  第三,呼吁中央财政给予欠发达地区更多的倾斜。

  根据《方案》的精神,从明年起,所有生物质发电项目都要通过竞争方式确定上网电价,新增补贴资金由中央地方共担,至于中央和地方各占多大的比例,目前还未确定,将因地制宜,动态调整。

  对此,业内呼吁,希望政策的天平多向处理费较低、财力不足、处理规模又小的欠发达县域项目倾斜,使得有限资金真正花在“刀刃”上,给予真正需要补贴项目和地区。

  而相反的,对于那些处理费较高、处理规模较大、区域位置又好的大型垃圾焚烧项目,比如财力实力较好的江浙以及沿海发达地区,地方财政则有望承担更多的补贴责任。